История России XVII–XVIII вв.

Наряду с сословно-представительными учреждениями в местном управлении функционировал воеводский аппарат. Три звена местного управления (воеводское, губное, земское) были взаимодополняющими, а в некоторых случаях взаимозаменяющими элементами механизма власти, способными обеспечить эффективную реализацию политики правительства на местах.

Становление, организация и компетенция воеводского аппарата

Начало процесса становления воеводского административного управления относится еще ко второй половине XVI в. Но в конце XVI в. это было характерно только для пограничных и крупных отдаленных от центра городов (Новгород, Псков, Брянск, Козельск, Мценск, Рязань). Восстановление государственности после Смуты предусматривало усиление контроля центральной власти на местах. 22 апреля 1613 г. из Переяславля-Залесского была отправлена царская грамота боярину и воеводе князю Ф.И. Мстиславскому «с товарищами» с изложением указа о введении воеводского управления. С 1614 г. должность городового воеводы становится почти повсеместной в центральной части России. Из 33 городов Замосковного края воеводы известны в 24.

Возглавлял Съезжую избу один городовой воевода, иногда в отдельные крупные города отправлялись два воеводы. Наличие в воеводском аппарате дьяков и подьячих было непостоянно и характерно далеко не для всех городов, особенно в первой половине XVII в. Подьячии могли избираться на местах из числа посадских людей или присылались из Москвы. Число этих лиц было неустойчиво даже в одном и том же городе. В съезжую избу могли привлекаться в случае отсутствия дьяка земский или губной дьячок. Одним из критериев при назначении воеводы в тот или иной город являлось его место в феодальной иерархии. Бояре и окольничие в 10—20-е годы XVII в. назначались только в крупные города (Нижний Новгород, Ярославль, Ростов и т. д.). Основная часть воевод формировалась из стольников, дворян «средних статей», которые именовались в грамотах без чинов и титулов.

Сроки исполнения обязанностей воеводою могли в это время колебаться от одного до семи лет. Отсутствие строго установленного срока обуславливалось самой практикой функционирования воеводского аппарата в конкретном городе. Во многом сроки пребывания на этой должности зависели от сложившихся отношений воеводы с местным населением. К началу 30-х годов XVII в. относительно стабилизируется 2—3-летний срок. В Разрядном приказе регулярно составляются росписи воеводам и приказным людям с указанием даты вступления на должность, что имело целью упорядочить и эффективно контролировать систему назначения на воеводскую должность. Имеются случаи сокращения или продления срока по челобитью самих воевод или местного населения.

Главным источником, определяющим объем полномочий, предоставляемых воеводам при вступлении на должность, являются наказы – правительственные инструкции, сопровождавшие вновь назначаемого воеводу. Их различия обуславливались географическим положением и значением данного города. В наказах 10-х годов XVII в. основное внимание уделялось полицейским полномочиям воевод, которые должны были «беречь» и наводить порядок в городе. Это подразумевало возможность определенного вмешательства во внутренние дела местного общества, но пределы этого вмешательства в наказах не были прописаны. Отдельные царские грамоты возлагали на воевод сбор денежных средств и контроль за ним, сыскные мероприятия, судебные вопросы. Но все это определялось в рамках специальных предписаний. Военное значение воеводской должности выдвигалось на первый план, что подразумевало защиту местного общества от нападений и грабежей.

По мере стабилизации внутриполитической обстановки изменяется назначение воеводской власти. На первой план все более выдвигаются ее функции в качестве связующего звена с центральной властью, контролирующей все сферы управления на местах. Приобретая все более гражданский характер, воеводство становилось обычной должностью административного управления. Как доходное место, не требующее военных способностей, оно часто предоставлялось в виде пожалования по челобитным обедневшим или увечным отставным дворянам, что делало его похожим на место губного старосты. С 40-х годов XVII в. факты назначения на воеводство по челобитью становится все более распространенными. В таком виде воеводство напоминало также и кормление наместников XVI в., но оно не было прямым продолжением наместничества, поскольку задачи и сущность их были различны. Кроме этого воеводская должность оплачивалась из государственной казны, воеводы сохраняли военные полномочия и в обязательном порядке отзывались по челобитью населения за различные злоупотребления властью.