Земская реформа
Земская реформа была четвертым и последним моментом в переустройстве местного управления. Она состояла в попытке совсем отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными общественными властями, поручив самим земским мирам не только уголовную полицию, но и все местное земское управление вместе с гражданским судом.
Ее причины
Различные побуждения привели к этой перемене. Система кормлений сопряжена была с большими неудобствами как для ратной службы, т. е. для обороны страны, так и для местного управления. Мы уже знаем, что военно-служилый класс в Московском государстве имел двойственное значение, составлял главную боевую его силу и вместе служил органом управления. Кормовые места питали множество ратных людей. Но в XVI в. государство принуждено было чуть не ежегодно поднимать значительные силы на ту или другую свою окраину.
Мобилизация крайне затруднялась тем, что множество ратных людей было разбросано по кормлениям, а порядок управления страдал от того, что его органы должны были покидать дела для похода. Так обе ветви управления мешали одна другой: военные люди становились неисправными управителями, а становясь управителями, переставали быть исправными военными людьми. К тому же новые потребности общественного порядка, усложняя задачи управления, требовали от управителей все большей внимательности к интересам государства и нуждам населения, к чему у кормленщиков не было ни привычки, ни охоты. Отсюда развились разнообразные злоупотребления управителей и страшное недовольство управляемых.
Среди мер, какие придумывало московское правительство для обуздания слишком распускавшегося аппетита кормленщиков, особенно важен был своеобразный порядок должностной ответственности, выработавшийся из старинного права управляемых жаловаться высшему правительству на незаконные действия подчиненных управителей. По окончании кормления обыватели, потерпевшие от произвола управителей, могли обычным гражданским порядком жаловаться на действия кормленщика, которые находили неправильными. Обвиняемый правитель в такой тяжбе являлся простым гражданским ответчиком, обязанным вознаградить своих бывших подвластных за причиненные им обиды, если истцы умели оправдать свои претензии; при этом кормленщик платил и судебные пени и протори.
По тогдашнему порядку судопроизводства истцы могли даже вызывать своего бывшего управителя на поединок, поле. Литвин Михалон, знакомый с современными ему московскими порядками половины XVI в., негодуя на безнаказанный произвол панов в своем отечестве, с восторгом пишет в своем сочинении о таком московском способе держать областную администрацию в границах законного приличия. Но это было приличие, охраняемое скандалом: с точки зрения общественной дисциплины, что могло быть предосудительнее и соблазнительнее зрелища судебной драки бывшего губернатора или его заместителя, дворового его человека, с наемным бойцом, выставленным людьми, которыми он недавно правил от имени верховной власти. Установившийся способ защиты управляемых обществ от произвола управителей служил источником бесконечного сутяжничества. Съезд с должности кормленщика, не умевшего ладить с управляемыми, был сигналом ко вчинению запутанных исков о переборах и других обидах.
Московские приказные судьи не мирволили своей правительственной братии. Изображая положение дел перед реформой местного управления, летописец говорит, что наместники и волостели своими злокозненными делами опустошили много городов и волостей, были для них не пастырями, не учителями, а гонителями и разорителями, что со своей стороны и «мужичье» тех городов и волостей натворило кормленщикам много коварств и даже убийств их людям: как съедет кормленщик с кормления, мужики ищут на нем многими исками, и при этом совершается много «кровопролития и осквернения душам», разумеется, от поединков и крестоцелований, так что многие наместники и волостели, проигрывая такие тяжбы, лишались не только нажитых на кормлении животов, но и старых своих наследственных имуществ, вотчин, платя убытки истцов и судебные пени.
