Его сословный характер
Все эти ведомства, за исключением губного, носили сословный характер. Земским старостам и целовальникам подведомы были собственно земские, тяглые люди и тяглые земли; церковные и служилые землевладельцы зависели от них или, точнее, соприкасались с ними только по своим землям, населенным тяглыми людьми, или по дворам на тяглой городской земле, если льготные грамоты не освобождали их от участия в земском поземельном тягле: это была зависимость поземельная, а не личная или сословная.
Соловецкий монастырь
Между тем в законодательстве царя Ивана по устройству местного управления и помимо всесословных губных учреждений сказывалось стремление установить связь между разными ведомствами и тем поддержать совместную общественную деятельность обособлявшихся классов. По постановлению Стоглавого собора в суде архиерейских бояр по делам гражданским и некоторым уголовным — о боях и грабежах — должны были заседать рядом с поповскими старостами, благочинными, и земские старосты с целовальниками и с земским дьяком. Подобно тому в 1556 г. предписано было в Новгородской земле всем сословиям — духовенству, служилым людям и крестьянам для сбора казенных податей выбрать из каждой пятины по одному служилому человеку и по три — по четыре человека из лучших людей других классов да из сельских погостов по человеку, и этим «выборным старостам» под присягой и под страхом имущественного взыскания собирать всякие казенные подати.
Такая организация казенных сборов была очень похожа на устройство губной полиции. Но направление государственного строительства не благоприятствовало проведению всесословного начала в местное управление. Совершалась разверстка государственных повинностей между общественными классами; она смыкала подвижные, изменчивые гражданские состояния в плотные государственные союзы, обязанные служить потребностям и интересам государства, а не нуждам местных обществ. Государство искало в земле не только материальных средств для деятельности, но и самих деятелей, ответственных органов местного управления. Поставка таких органов тоже пала на местные общества, как особая повинность, для исполнения которой приведен был в действие выборный механизм. Из классов, разделенных своими особыми интересами и обязанностями, трудно было образовать цельное земство с дружной совместной деятельностью. Управление обыкновенно устрояется в большем или меньшем соответствии с составом общества и его отношением к государству.
В Московском государстве общество делилось на сословные группы по роду тягостей, возложенных на него государством: и местное самоуправление, став орудием централизации, распадалось на сословные ведомства. Такая дробность — главный недостаток местных учреждений XVI в. Она устанавливала очень неудобное отношение местного управления к центральному. Ничем не объединяемые на месте, разобщенные сословные миры не находили средоточия и в правительственном центре.
Выборные местные власти, все эти губные старосты, городовые приказчики, излюбленные судьи[31], земские старосты и верные головы, непосредственно обращались по своим делам в московские приказы и притом в разные, по роду дел или по территориальному распорядку приказных ведомств. Этот недостаток единства отчасти восполнялся политическим органом, который возник в тесной связи с местными учреждениями XVI в. и в котором центральное правительство встречалось с представителями местных обществ.
