Земская реформа
«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» вводилось указом от 1 января 1864 г. Земства учреждались как всесословные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. Избирательная система земств строилась по буржуазному принципу имущественного ценза, по куриям. Первая курия – землевладельческая. Она составлялась из землевладельцев уезда, независимо от их сословной принадлежности, владевших минимумом земли в пределах от 200 до 800 десятин (в зависимости от местных особенностей и крупных владельцев, имевших в сельской местности различную недвижимую собственность стоимостью свыше 15 тыс. руб. Вторая курия – городская. В нее входили непосредственно собственники городских промышленных и торговых заведений с оборотом не ниже 6 тыс. руб. в год, а также представители владельцев, располагавших имуществом меньших размеров, в пределах до 1/20 части ценза. Третья курия – сельских крестьянских обществ. Выборы по крестьянской курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, которые избирали выборщиков, а те, в свою очередь, участвовали в уездном съезде. Выборы гласных в уездное земское собрание производилось на уездных съездах трех перечисленных курий. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях.
В уездах и губерниях земские органы делились на распорядительные и исполнительные. Распорядительные органы – собрания гласных заседали один раз в год. Они решали хозяйственные вопросы, утверждали сметы, земские налоги, а также выбирали исполнительные органы – земские управы, состоявшие из председателя и нескольких членов. Выборы в земства производились каждые 3 года.
В компетенцию земств входили местное хозяйство, распределение государственных податей и назначение местных сборов, устройство благотворительных заведений, здравоохранение и народное образование. При этом в области народного образования земствам предоставлялось право заниматься только хозяйственными и организационными вопросами, но не содержанием обучения.
Введение земств способствовало развитию хозяйственной активности в стране, дальнейшему развитию общественно-политической жизни, вовлечению в нее более широких слоев населения, включая крестьянство. Вместе с тем земская реформа содержала значительные ограничения, которые серьезно сдерживали общественные силы в стремлении к прогрессивной деятельности. Прежде всего создание земств не было завершено учреждением центрального представительного органа. В правительственных кругах раздавались голоса в пользу реформы Государственного совета и создания в нем «нижней палаты» – «Съезда государственных гласных» с законосовещательными правами, но они были категорически отвергнуты царизмом. Более того, вводились запрещения на любые контакты между земствами разных губерний из-за опасения складывания единой оппозиции.
Введение земств означало развитие политической системы, в которой дворянам-землевладельцам отводилась ведущая роль. Закон о земствах первоначально распространялся на 33 губернии, где традиционно было сильно влияние дворянства, но даже в них царизм проявлял осторожность. К 1 января 1866 г. земства были открыты только в 19 губерниях, к 1867 г. – в 28 губерниях, и только к концу 70-х гг. – в 35 губерниях (из 59 губерний и 16 областей). Там, где влияние дворянства было незначительным, например, в Архангельской и Астраханской губерниях, или где позиция дворянства серьезно расходилась с официальными установками царизма (Правобережная Украина, Белоруссия, Прибалтика), земства не вводились. В 1865–1867 гг. среди гласных земств было 46,7 % дворян, 34,3 % крестьян, 10,2 % купцов. 6,1 % духовенства и 2,7 % представителей других сословий. Между тем, в этих губерниях крестьяне составляли 83,3 %, а дворяне – 0,9 % населения. Лишь в некоторых губерниях, например, Вятской, где почти отсутствовало недворянское землевладение, земство носило более мужицкий характер, но зато здесь оно еще больше было оплетено сетью всевозможных чиновничьих запретов, препон, ограничений и разъяснений. Помещики не заняли в земствах еще большего числа мест лишь потому, что самодержавие надеялось на царистские иллюзии крестьянства, его аполитичность. Помещичий состав земских учреждений был одним из пережитков крепостничества, так как это позволяло распоряжаться трудом крестьян в виде натуральных земских повинностей (например, дорожной) в своих интересах.
Успех деятельности земств в значительной мере зависел от их материальных возможностей. Развитие образования, здравоохранения, хозяйственного освоения территорий требовало весьма больших затрат. Финансовые возможности земств в самом начале были сильно ограничены. При их учреждении в 1864 г. было установлено, что земские сборы должны составлять 2,2 млн руб., а все местные сборы, включая губернии, где земств не было, должны были составить 4,8 млн руб. Местные сборы не покрывали даже минимальные потребности. Фактически местные расходы только по земским губерниям составляли 5 млн руб., но и этого было совершенно недостаточно. Ничтожность земских бюджетов видна в сравнении с государственным бюджетом России, который в 1864 г. составил более 392 млн руб. Отсутствие отчислений на земские нужды из государственного бюджета приводило к тому, что местные хозяйственные и социальные вопросы решались медленно и по мере возрастания земских сборов вызывали дополнительные тяготы для народа.
При опубликовании положения о земствах общественность отнеслась к нему очень настороженно. Отрицательные высказывания раздавались не только из демократического лагеря, но и со стороны как реакционного дворянства, так и либералов. Например, известный славянофил И.С. Аксаков отзывался о земстве как об одной из форм призыва выборных людей на государственную службу.
Засилье помещиков в земствах приводило к ограничению представительства русской буржуазии, экономическое влияние которой в пореформенный период возрастало. В этих условиях буржуазное влияние на земства сказывалось косвенным путем, за счет служащей земской интеллигенции, численность и роль которой возрастали по мере развития земств. На этой основе складывалось одно из важных политических течений капиталистической России – земско-либеральное движение. Его участники требовали конституционного представительства.
Незавершенность системы самоуправления продолжала вызывать оппозиционные настроения и у части дворянства. Несмотря на широкое представительство в земствах, дворянство ряда губерний рассматривало отсутствие центральной земской трибуны как невнимание правительства к местным нуждам, поэтому с момента создания земств стал выдвигаться вопрос о создании центрального земского учреждения. Опасаясь дальнейшего развития оппозиции земств, правительство приняло специальный закон от 13 июня 1867 г. «О порядке производства дел в сословиях и общественных собраниях», в котором запрещалось обсуждать вопросы, не относящиеся непосредственно к делам земств, ограничивалась публичность их деятельности. Земские доклады и журналы должны были проходить через цензуру губернатора. Это один из первых актов наступления правительства на земства, которое со временем превратилось в одно из традиционных направлений внутренней политики царизма.
