Городская реформа
К началу 60-х гг. в России насчитывалось около 700 городов. Многие из них по числу жителей и по характеру не соответствовали понятию «город». Подавляющее число городов имело население менее 5 тыс. жителей. Наряду с этим было значительное число населенных пунктов, которые отличались развитой промышленностью и торговлей, но причислялись к разряду сел. Некоторые из них развивались очень быстро.
В пореформенный период царизм не мог не считаться с процессом глубоких социальных перемен, происходивших в городской жизни. До 70-х гг. XIX в. основным законодательным документом, регулирующим городскую жизнь, была Жалованная грамота городам 1785 г., которая сильно устарела. Вскоре после реформы 1861 г. началась подготовка изменений в системе городского управления. Прежде всего правительство стремилось переложить на плечи городского самоуправления дела по ведению хозяйства.
Для подготовки реформы по городам было образовано 509 комиссий, которые должны были внести предложения по преобразованию управления. Все комиссии высказались за всесословное городское общественное самоуправление, предоставление самостоятельности общественным учреждениям и устранение административной опеки. Многие комиссии вы сказались против имущественного ценза для участия в выборах. В ряде случаев высказывалось соображение, чтобы избирательное право было установлено в зависимости от образовательного, а не имущественного ценза. Некоторые комиссии предлагали передать органам самоуправления и административные функции, заменив, например, правительственную полицию общественной.
Первый проект городской реформы был подготовлен в 1864 г. По своему содержанию он был близок к реформам начала 60-х гг. – земской и судебной. Однако правительство, сталкиваясь с требованиями центрального представительства при подготовке земской реформы, предложениями широкой системы самоуправления городов со стороны местных городских комиссий, активизацией деятельности революционеров, выразившейся в покушении Д.В. Каракозова на царя, было основательно встревожено возможностью использования городских дум в качестве трибуны для предъявления политических требований. Период с 1865 по 1870 г. характеризуется стремлением затянуть принятие проекта, попытками выхолостить его прогрессивные черты внесением дополнительных ограничений в систему самоуправления.
Городовое положение было утверждено только 16 июля 1870 г. Создавались всесословные органы общественного управления, избираемые на основе имущественного ценза. Избирательные права предоставлялись купцам, промышленникам и владельцам недвижимой собственности в пределах данного города. Такой порядок сильно ограничил число избирателей. В среднем по 46-ти наиболее крупным городам избиратели составляли 5,6 % от общего числа жителей. В зависимости от размеров уплачиваемого налога избиратели делились на три курии. Первую составляла небольшая группа наиболее крупных налогоплательщиков, уплачивавших треть городских сборов. Вторую – более мелкие налогоплательщики, вносящие еще одну треть налогов. Третью – все остальные, главным образом мелкие налогоплательщики. Каждая курия избирала равное число гласных в городские думы, что создавало преобладание в думах представителей крупной буржуазии и дворянства.
Первая курия была малочисленной во всех городах. Например, в Самаре в ней числилось 83 избирателя из 3643. Были даже случаи, когда первая курия включала избирателей меньше, чем следовало от нее гласных.
Распорядительным органом самоуправления была Городская Дума, исполнительным – Городская Управа под председательством городского головы. Компетенция городского самоуправления так же, как и в земствах, не выходила за рамки хозяйственных вопросов: благоустройство городов, развитие торговли, промышленности, здравоохранения и народного образования. Городская Дума устанавливала и налоги.
Преобладание торгово-промышленной буржуазии и незначительное представительство широких слоев населения обусловили недостатки управления: городские средства использовались, главным образом, в интересах имущих слоев (быстро росли расходы на содержание должностных лиц, усиливалась несправедливость при распределении городских сборов). Кроме того, на городской бюджет тяжелым бременем ложились так называемые «обязательные» расходы, которые, по существу, являлись государственными. Например, в небольшом городе Козлове при бюджете 65 тыс. руб. расходы на полицию, тюрьмы, воинский постой составляли 37 тыс. руб. Средств на развитие народного образования и здравоохранения оставалось мало.
Городская реформа проводилась постепенно. В 1871 г. общественное управление было введено только в 194 городах, а к 1892 г., когда правительство издало новое городовое положение, самоуправление введено только в 621 городе из 707.
При проведении городской реформы обращалось большое внимание на централизацию управления. По городовому положению большими полномочиями наделялся городской голова. Он совмещал председательство в распорядительном органе – Думе и исполнительном – Управе. Должность городского головы имела большой вес, и поэтому предусматривалась особая процедура утверждения уже избранных городских голов. Это была отнюдь не формальная акция. Уже в 70-х гг. начала складываться практика, когда правительство отказывало в утверждении выбранным кандидатам. Наиболее ярким примером административного произвола может служить неутверждение в должности товарища петербургского головы, известного журналиста, издателя умеренно-либерального журнала «Вестник Европы» М.М. Стасюлевича. Очень показательна сословная принадлежность городских голов. В губернских городах большинство было дворянами (45,2 %) и крупными купцами (44,7 %). В отдельных случаях добиться избрания на должность городского головы удавалось и представителям интеллигенции. Примером может служить избрание в 1882 г. московским головой Б.Н. Чичерина. Придерживающийся оппозиционных взглядов Чичерин был подвергнут сильному давлению со стороны правительства и вскоре ушел в отставку. Узость социальной базы представительства в городах административной власти и грубое вмешательство в его дела делали городское самоуправление весьма ограниченным.
